试谈高校建设工程全过程审计的问题与对策论文

近年来,随着我国教育事业的发展,高校的基本建设投资不断增加,建设规模不断扩大。为加强建设工程管理,提高资金使用效益,根据《审计署关于内部审计工作的规定》(审计署令第 4 号)、《教育系统内部审计工作规定》(教育部令第 17 号),2007 年《教育部关于加强和规范
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  近年来,随着我国教育事业的发展,高校的基本建设投资不断增加,建设规模不断扩大。为加强建设工程管理,提高资金使用效益,根据《审计署关于内部审计工作的规定》(审计署令第 4 号)、《教育系统内部审计工作规定》(教育部令第 17 号),2007 年《教育部关于加强和规范建设工程项目全过程审计的意见》(教财〔2007〕29号)(以下简称教育部29号文)出台,进一步加强和规范了教育系统建设工程的全过程审计,促进了高校建设工程全过程审计工作的开展,提高了高校建设工程项目的效益。但与此同时,高校建设工程全过程审计实践过程中还出现了不少问题,如何应对和解决这些问题是高校建设工程全过程审计进一步发展必须研究的课题。

  一、当前高校建设工程全过程审计的现状及存在的问题

  教育部 29 号文出台以来,各地高校纷纷制定具体的全过程审计实施办法,高校建设工程全过程审计广泛开展起来,但各高校在全过程审计实践中的具体做法不尽相同,也或多或少地遇到一些问题。

  (一)审计介入点不同

  教育部 29 号文指出,对“大中型建设工程应实施全过程审计;也可根据重要性和成本效益原则,结合内部情况,对大中型建设工程项目部分阶段或环节进行全过程审计。”实际上,各高校基本都从自己学校实际情况出发,选择不同的介入点开始审计。有的从工程量清单编制审核介入,有的从施工单位招标开始介入,有的从工程施工开始介入,不一而足。从投资估算开始介入,对大中型建设工程项目的全部内容进行全过程审计的高校极少。

  (二)审计范围不同

  教育部 29 号文指出,“对建设工程项目实施全过程审计的内容包括对建设项目投资估算、勘察设计概算、施工预算、竣工结算、财务决算等各阶段经济管理活动的检查和评价。”“对建设工程项目从投资立项到竣工交付使用各阶段经济管理活动的真实、合法、效益进行监督、控制和评价。”这为全过程审计指明了大概的范围和内容。曹慧明(2009)认为全过程审计的内容主要有11个方面:(1)工程审批程序审计;(2)设计审计,包括初步设计审计、施工图设计审计和设计变更审计;(3)工程量清单编制审计;(4)工程招标投标审计,包括招标文件和招标程序审计;(5)工程合同审计,包括合同签订前对合同条款的审核把关和合同执行审计;(6)拆迁审计;(7)内部控制制度审计;(8)工程物资采购审计;(9)隐蔽工程审计;(10)额外工程审计;(11)工程进度审计,即定期对工程量清单执行情况进行审计。由于审计介入点不同和具体审计方案不同,各高校的全过程审计基本都没有完全涵盖以上内容,换言之,审计范围是不同的。

  (三)审计深度不同

  所谓审计深度,是指对审计事项的审计细致程度。比如工程量清单编制审计,有的高校是全过程审计方和建设主管方委托的清单编制单位背靠背编制清单,然后将两份清单进行比对,在此基础上出具审计报告;有的高校没有安排全过程审计方编制工程量清单,只是直接对建设主管方提供的工程量清单进行审核。两者效果必然不同。再如,对工程变更联系单的审计,是对所有工程变更联系单都进行审计,还是只选择金额比较大的进行审计,金额大小的划分界限是多少,这种审计深度问题贯穿于全过程审计的整个过程,对审计效果有着重要影响。

  (四)审计方不同

  目前,高校工程审计专业人才紧缺是一个普遍现象,因此,很多高校都是委托社会上的工程造价咨询公司(以下简称“事务所”)进行全过程审计。代表学校进行委托全过程审计业务的部门一般是高校内审部门(审计处)。而有的高校是建设主管部门(一般是基建处)既代表学校进行工程建设管理,同时又代表学校委托事务所对所管理的建设工程项目进行全过程审计。还有的高校的情况是,建设主管部门委托一家事务所进行工程造价控制咨询,内部审计部门委托一家事务所进行全过程审计。另外,各高校与事务所所签的审计合同不同,导致学校及代表学校委托审计业务的部门与事务所的合同关系具体内容不同,即甲乙方权责界定不同,这些对全过程审计工作的开展及审计质量都会产生直接的影响。

  (五)审计方与建设管理部门权责范围不同

  教育部 29 号文对全过程审计的定位为“监督、控制和评价”。这一点在理论上鲜有争议。但在全过程审计实践中,经常出现的审计越位、错位、缺位现象表明,对这一审计定位的把握是一个难点。有些项目中,审计方在每一个工程管理环节都需要签字认可,没有审计负责人签字同意,工程量确认无效;没有审计负责人签字同意,不能进行工程变更;没有审计负责人签字同意,不能支付工程款。还有一些项目中,审计方只是针对同一建设工程项目的不同阶段进行结算审计,将原本要在建设工程全部竣工后一次性做的结算审计分批提前做掉而已。这两种情况的截然不同反映出不同高校建设工程项目的全过程审计中,审计方与建设管理部门的权责范围是不尽相同的。前者存在明显的越位、错位现象,而后者在严格意义上不能称之为全过程审计。

  二、高校建设工程全过程审计存在问题的原因分析

  问题是内部原因的外在表现。高校建设工程项目全过程审计实践中遇到和表现出来的问题主要是以下几方面原因导致的。

  (一) 高校建设工程项目全过程审计处于探索期

  20 世纪 90 年代末,我国审计工作开始重视建设工程项目跟踪审计。1999 年 2 月《国务院办公厅关于加强基础设施工程管理质量的通知》(国办发〔1999〕16 号)中, “对重大项目要进行专项审计和跟踪审计”的要求首次被提出。2001 年审计署发布的《审计机关国家建设项目审计准则》第二十三条规定:“对财政性资金投入较大或者关系国计民生的国家建设项目,审计机关可以对其前期准备、建设实施、竣工投产的全过程进行跟踪审计。”首次用到“全过程”的提法。

  2003 年中国内部审计协会发布的《内部审计实务指南第 1 号——建设项目内部审计》指出,在开展建设项目内部审计时,应考虑成本效益原则,结合本组织内部审计资源和实际情况,既可以进行项目全过程审计,也可以进行项目部分环节的专项审计。首次用到“全过程审计”的提法。

  2007 年教育部 29 号文是教育系统首次发布的关于建设工程项目全过程审计的政策性文件,也是高校建设工程全过程审计工作蓬勃发展的直接动因。由此可见,全过程审计,尤其是高校建设工程全过程审计在我国是一项比较新的工作方式,无论是理论层面还是实践层面都处于探索期,因此,还需要一段时间来进行发展和完善。这就意味着,一方面,高校建设工程项目全过程审计的不成熟性是其目前和今后一段时期的自然特征,并在实践中表现出这样或那样的问题;另一方面,作为审计工作者,我们需要在实践中不断探索高校建设工程全过程审计的合理发展路径,并积极去完善它。

  目前,高校建设工程项目全过程审计的不成熟性表现在:

  (1)没有成熟的套路。目前没有一种大致的成熟的套路可以参考或者复制,各高校的具体做法不一,效果殊异。

  (2)相关制度不够细致完善。比如,关于全过程审计的理论研究认为应从工程立项开始介入审计,但在实践中,这一点很难做到。高校内部审计的现状是重要原因之一。

  (3)相关文本没有规范性的范本。比如全过程审计委托合同应该是对全过程审计职责范围的契约界定,但没有像《施工合同范本》(通用条款和专用条款详细准确)这样的文本可供参考,各高校的全过程审计委托合同内容不同,格式不一,这与各自对全过程审计相关概念的理解不同及具体做法不同有关,以致不同高校间的做法大相径庭。

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